La cuestión de la organización territorial de España en la actualidad nos parece un tema de especial importancia desde el punto de vista del interesado por la Historia por muchas razones, pero especialmente por tres:
La organización territorial nacida de la Constitución de 1978 ha supuesto un vuelco total respecto a la situación anterior.
El nuevo equilibrio territorial y de poderes que resulta de esta nueva organización territorial está sometido a constantes ataques de aquellos que, de una u otra forma, no aceptan la Constitución de 1978 o piensan que es manifiestamente mejorable. En este caso, la Historia se convierte en el arma utilizada por todos ellos para justificar sus posturas ideológicas e, incluso, para crear nuevos sentimientos colectivos de acuerdo a intereses particulares.
España pertenece desde 1986 a la Unión Europea, organización supranacional que se encuentra en constante proceso de cambio, tanto territorial como político. Estos cambios irán en una u otra dirección según se basen en la existencia de una Europa de las naciones o de una Europa de las regiones.
Respecto a este último punto, hay quien opta claramente, como Julián Alonso, por una Europa de las regiones, ya que:
El ciudadano se siente más identificado con la Región que con la Nación o el Estado.
Las fronteras políticas de los Estados son más artificiales que las de las Regiones; prueba de ello sería para algunos la existencia de un territorio vasco-francés y un territorio vasco-español, una Cataluña francesa y otra española, o una Lorena belga y otra francesa.
El Acta Única, en vigor desde enero de 1993, no deja muy claro si las relaciones internas van a establecerse entre los Estados o entre las Regiones.
A la pérdida de valor de las fronteras, previsible consecuencia de la dinámica interna de la Unión Europea, sucederá la verdad regional, es decir, quedarán las patrias regionales.
Por el contrario, en nuestra opinión, aparte de que estamos ante afirmaciones discutibles, lo que se está produciendo ahora son dos procesos simultáneos y complementarios: la España de las autonomías, entendiendo por autonomía tanto la de las Comunidades Autónomas como la de los entes territoriales menores, tiende a la diversificación y a la descentralización, mientras que la Unión Europea tiende a la homogeneización y a una inevitable centralización del poder. En este sentido, quizás sea una hipótesis más probable el que las competencias autonómicas se mantengan e incluso aumenten como una forma de acercar el poder a los ciudadanos y por una teórica mayor efectividad en algunas cuestiones, pero a la vez pierdan importancia en una organización territorial más amplia y poderosa como es la propia Unión Europea.
Por otro lado, el Estado autonómico es una creación novedosa por parte de España en cuanto a modelo de organización territorial, lo que nos impide tener referencias externas. Además, la evolución de este tipo de estructura territorial, si bien ha sido positiva en algunos aspectos, cuenta también con importantes disfunciones en su seno que atentan contra el principio de igualdad de todos los españoles, a la vez que no está claro si los mayores costes del Estado autonómico frente a un Estado centralista son soportables para las economías de los ciudadanos, especialmente en épocas de crisis.
En todo caso, es el modelo existente actualmente y conviene conocerlo, al igual que pensamos que también es importante tener presentes los distintos tipos de organización territorial que se han dado en España a lo largo de los siglos. Es por ello que comenzaremos por analizar en varios artículos la organización territorial derivada de la Constitución de 1978, el actual Estado de las Autonomías, para pasar después a ver los precedentes históricos; es decir, la estructura territorial de España a lo largo de la Historia.
Se trata, pues, de un trabajo que en conjunto nos puede dar una visión de la evolución en la administración territorial a lo largo de los siglos, esclareciendo lo que de tradición histórica tienen las actuales autonomías regionales y cuánto de creación ex novo. El objetivo en ambos casos es aportar datos al conocimiento de esta realidad política, considerando que dicho conocimiento nos permitirá enfrentarnos a las tergiversaciones históricas que se intentan imponer como verdades absolutas.
LA ORDENACIÓN TERRITORIAL EMANADA DE LA CONSTITUCIÓN DE 1978
La Constitución de 1978 ha dado lugar a una organización territorial del Estado bastante diferente de la anterior. En realidad, la Constitución no establece ningún mapa territorial, sino que señala el proceso y las condiciones para el Estado de las Autonomías.
Sabiendo esto, lo cierto es que la realidad territorial de España parte de dos principios de nuestra actual Constitución, desarrollados en el mismo texto constitucional y en las distintas leyes que la desarrollan, especialmente las Leyes Orgánicas que recogen cada Estatuto. Estos dos principios, recogidos en los artículos 2 y 137, son:
El artículo 2 establece que “la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación Española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas.”
Y aquí hay tres términos importantes a la hora de establecer la organización territorial, y son los de Autonomía, Nacionalidad y Región, ninguno de los cuales está definido en la Constitución de 1978.
Respecto al término Autonomía, aunque la Constitución ni siquiera establece el número de CC.AA que debe haber, el Tribunal Constitucional sí ha dejado claro que no equivale a soberanía, sino que hay que entenderlo como una distribución territorial del poder del Estado.
El término Nacionalidad, por su parte, es la primera vez que se utiliza en nuestra historia constitucional y parece que quienes elaboraron la Constitución quisieron con él designar a aquellos territorios que, en su opinión, presentaban una evolución histórica más diferenciada y un mayor sentimiento autonomista. De todos modos hay que resaltar dos cuestiones:
Que en la Constitución no se dice qué territorios tienen la categoría de nacionalidades.
La Constitución habla de nacionalidades, sean las que sean, y no de naciones, negando implícitamente cualquier idea sobre un origen federal o confederal del Estado español.
El término Región, por último, tiene en la actualidad tres enfoques posibles:
Puede hablarse de la región como un hecho relativo a la identidad de los habitantes de un territorio por razones lingüísticas, culturales, históricas o étnicas.
Puede utilizarse la región como elemento territorial de la planificación económica, procurando evitar la desigualdad de nivel de vida entre la población de distintas regiones.
Puede concebirse a la región como espacio adecuado para la prestación de servicios administrativos, ya que con los medios técnicos y de comunicación actuales los espacios anteriores resultan insuficientes.
La amplitud de estos enfoques permite una gran libertad a la hora de establecer una división regional como en realidad se ha hecho.
El artículo 137 concreta lo anterior al establecer: “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.”
Por lo tanto, España como nación se organiza en tres niveles territoriales distintos: Las Comunidades Autónomas; las Provincias; y los Municipios.
A esta nueva configuración territorial se le ha denominado Estado Autonómico, entendiéndose por tal el Estado Nacional que reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones, fundamentalmente, pero también la autonomía en sus ámbitos respectivos a las provincias y municipios, modificándose radicalmente la tradicional administración centralizada.
Sin embargo, el dar autonomía a las regiones presenta algunos problemas que no es conveniente olvidar:
No es fácil una delimitación adecuada de las regiones. Siempre existen territorios cuya adscripción a una entidad regional o a otra no resulta totalmente clara.
Es difícil, en ocasiones, fijar la capitalidad de la región si no existe una ciudad de prestigio indudable.
La administración existente hasta el momento siempre se resiste a perder potestades en beneficio de la región autónoma.
Los entes locales plantean la sospecha de que se trata de sustituir el centralismo de la capital de la Nación por el más próximo de la capital de la región.
A veces, la existencia de una nueva administración intermedia obliga a crear nuevos impuestos que aumentan la presión fiscal sobre la población con el disgusto y las protestas consiguientes.
Pero para entender la situación actual, hay que tener en cuenta, además, dos cosas: por un lado, qué entendemos por región; y por otro, cuál ha sido el proceso de formación de las regiones españolas.
En cuanto a qué se entiende por región, estamos ante una cuestión compleja, ya que no es lo mismo partir de criterios estrictamente geográficos, como la geomorfología o el paisaje, que tener en cuenta factores humanos y/o históricos. En este último caso, además, los habitantes de un territorio y su evolución histórica presentan para una misma zona características muy distintas según la época histórica de la que estemos hablando, ya que no es lo mismo retrotraernos a la Edad Antigua que al mundo de la Edad Media o de la Edad Moderna.
Esto último nos permite enlazar con la cuestión de la formación de las regiones españolas, ya que su conocimiento nos permitirá comprender la identificación, en algunos casos, de la división regional con las Comunidades Autónomas, y para ello es básico ver cuál ha sido su evolución histórica, sabiendo además cómo muchas de esas Comunidades Autónomas utilizan la Historia como justificación de su existencia o de sus aspiraciones.
Finalmente, y a modo de introducción, podemos definir el Estado autonómico como aquel en el que se da una nueva distribución territorial del poder al aparecer un nivel intermedio de gobierno como son las autonomías. Por el contrario, provincias y municipios se mantienen en una situación parecida a la de un Estado centralizado, solo que ahora, además de en la estructura estatal, están también englobadas en una estructura regional autónoma, sin que parezca que los gobiernos provinciales y los gobiernos municipales hayan mejorado mucho por esta doble inserción.
La cuestión es que con la Constitución de 1978 en pocos años España ha pasado de ser un país centralizado, aunque sin llegar al grado de centralismo que se daba y se da en otros países europeos como Francia, a ser uno de los Estados más descentralizados del mundo. Dicha descentralización, y conviene repetirlo, se recogió en la Constitución, en la que se establecieron las Comunidades Autónomas para responder, en grandes líneas, a dos tipos de problemas distintos:
Articular un sistema que permitiera integrar en el Estado democrático a aquellos pueblos más diferenciados, en opinión de algunos, como Cataluña, las provincias vascas y, en menor medida, Galicia, evitando con ello la posible aparición de conflictos políticos que pudieran poner en peligro la transición democrática. Con ello se daba carta de naturaleza democrática a los partidos nacionalistas de algunas regiones, a pesar de su objetivo manifiesto de romper la unidad de España y se establecía como principio histórico que un vasco o un catalán están más diferenciados respecto al conjunto que un asturiano o un extremeño, algo que no es que sea discutible, sino que es simplemente falso.
Sustituir el centralismo tradicional vigente por un sistema de gobierno descentralizado que fuera respetuoso con las particularidades de cada región.
Visto lo anterior, creo que puede servirnos como punto de partida para ir analizando más adelante los distintos aspectos de la actual organización territorial de España.
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